關(guān)于散裝稱重食品是否為預(yù)包裝食品的思考
近日,江蘇興化市市場監(jiān)督管理局連續(xù)接到職業(yè)打假人舉報(bào):稱部分核準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目為預(yù)包裝食品銷售的入網(wǎng)食品經(jīng)營者在電商平臺擅自銷售散裝稱重食品,由于散裝稱重食品屬《食品安全法》中所指的散裝食品,該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指:入網(wǎng)食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營之規(guī)定,市場監(jiān)管部門應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。(第三十八條規(guī)定:違反本辦法第十六條規(guī)定,入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的,或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營者超過許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營的,依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。)
接到舉報(bào)后,執(zhí)法人員立即對職業(yè)打假人反映的情況進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)舉報(bào)人所指的散裝稱重食品并非散裝醬蒜頭等裸裝食品,而為小包裝的果凍、阜寧大糕、鴨脖之類的食品,其包裝上標(biāo)注的內(nèi)容與《食品安全法》對預(yù)包裝食品的標(biāo)注要求基本一致,僅缺少凈含量方面的標(biāo)注,入網(wǎng)食品經(jīng)營者對舉報(bào)人反映的情況也全部予以承認(rèn)。在案件事實(shí)基本屬實(shí)的情況下,對舉報(bào)人反映的問題,如何進(jìn)行定性,執(zhí)法人員產(chǎn)生了分歧:
一種意見認(rèn)為:
衛(wèi)生部2004年1月1日頒布實(shí)施的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第二條第二款規(guī)定:本規(guī)范所稱散裝食品是指無預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品,但不包括新鮮果蔬,以及需清洗后加工的原糧、鮮凍禽畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等。可見,散裝食品,應(yīng)為“裸裝”食品,是那些沒有進(jìn)行包裝即進(jìn)行零售的食品。入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品由于是包裝完好的食品,不能認(rèn)定為散裝食品,而應(yīng)認(rèn)定為預(yù)包裝食品。對于其未標(biāo)注凈含量的問題,就認(rèn)定其行為違反了《食品安全法》第六十七條第一款關(guān)于預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽,標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期等事項(xiàng)的規(guī)定。但對于散裝稱重的食品來講,凈含量未不標(biāo)注,不影響食品安全且不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo),應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第二款規(guī)定進(jìn)行處理,即生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的,由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正;拒不改正的,處二千元以下罰款。
第二條意見認(rèn)為:
入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品應(yīng)認(rèn)定為散裝食品。被舉報(bào)人超出核準(zhǔn)的經(jīng)營項(xiàng)目在網(wǎng)上從事散裝稱重的散裝食品銷售,該行為違反了《食品經(jīng)營許可管理辦法》第十條關(guān)于申請食品經(jīng)營許可,應(yīng)當(dāng)按照食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營項(xiàng)目分類提出,食品經(jīng)營項(xiàng)目分為預(yù)包裝食品銷售、散裝食品銷售、特殊食品銷售等之規(guī)定。依據(jù)該《辦法》第四十九條規(guī)定進(jìn)行處理,即違反本辦法第二十七條規(guī)定第一款規(guī)定,食品經(jīng)營許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化,食品經(jīng)營者未按規(guī)定申請變更經(jīng)營許可的,由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正,給予警告;拒不改正的,處2000元以上1萬元以下罰款。
第三種意見認(rèn)為:
被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷售的散裝稱重食品應(yīng)為散裝食品。該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指:入網(wǎng)食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營之規(guī)定,應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。即違反本辦法第十六條規(guī)定,入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的,或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營者超過許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營的,依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。(《食品安全法》第一百二十二條第一款規(guī)定:違反本法規(guī)定,未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動的,由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等食品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五萬元以上十萬元以下的罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額十倍以下二十倍以下的罰款。)
筆者同意第三種意見,理由為:
一、《食品安全法》第一百五十條對預(yù)包裝食品進(jìn)行了界定:指預(yù)先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)也明確指出:預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品,包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識的食品。
可見“預(yù)先定量”是衡量預(yù)包裝食品的關(guān)鍵要素,入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品雖然具有包裝材料或容器,但由于沒有“預(yù)先定量”,并且在一定量范圍內(nèi)不具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識,不應(yīng)將其認(rèn)定為預(yù)包裝食品。
同時(shí),《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第一條規(guī)定:為加強(qiáng)散裝食品經(jīng)營過程中的衛(wèi)生管理,保障消費(fèi)者健康,依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的有關(guān)規(guī)定,制訂本規(guī)范。該規(guī)范目前雖未明文廢止,但《食品衛(wèi)生法》已被明文廢止,其法律效力存疑。同時(shí),《食品安全法》第二十五條規(guī)定:食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外,不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。以《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》作為對散裝食品的界定依據(jù),顯然不符合《食品安全法》的立法精神。
散裝食品最大的特點(diǎn)是非“預(yù)先定量”。散裝食品可以有包裝,比如拆零后銷售的糕點(diǎn)(如阜寧大糕等),在拆零前是預(yù)包裝食品,拆零后則為散裝食品;也可以是無包裝,比如拆零銷售的大米。因此,是否有包裝并不是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志,是否“預(yù)先定量”才是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志。
二、《食品經(jīng)營許可管理辦法》(2015年10月1日實(shí)施)和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(2016年10月1日實(shí)施)均為國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定,在法律法規(guī)的適用上,應(yīng)遵循《立法法》第九十二條規(guī)定,即同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不致的,適用新的規(guī)定??梢?,在此適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行定性處罰較為準(zhǔn)確。需要提醒的是,由于這兩部規(guī)章之間不存在新法與舊法的關(guān)系,不能適用從舊兼從輕的原則。
三、對于食品生產(chǎn)企業(yè)來講,如將散裝稱重的食品認(rèn)定為預(yù)包裝食品,其必然面臨標(biāo)簽標(biāo)注不全的問題,而將其認(rèn)定為散裝食品,則無此問題。而食品生產(chǎn)企業(yè)在申領(lǐng)食品生產(chǎn)許可證過程中,只有食品類別的區(qū)分,而無預(yù)包裝、散裝等項(xiàng)目之分,故從趨利避害的本能來講,生產(chǎn)企業(yè)肯定也傾向于將該散裝稱重的食品認(rèn)定為散裝食品。
另外,由于被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷售的散裝稱重的食品雖為《食品安全法》所指的散裝食品,但其區(qū)別于散裝食品中的“裸裝食品”,在食品經(jīng)營許可和食品安全管理中可參照預(yù)包裝食品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查和管理,被舉報(bào)人未辦理散裝食品銷售許可項(xiàng)目的情況下,在銷售該類散裝稱重食品過程中并不足以影響食品安全,因此,在實(shí)際處理過程中,在責(zé)令被舉報(bào)人改正違法行為的同時(shí),可依據(jù)《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定,予以從輕或減輕行政處罰有至于不予行政處罰。(居明峰)
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