□ 李進(jìn)進(jìn) 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)

摘　要：民以食為天，食品安全問題一直受到社會的廣泛關(guān)注。外賣作為一種省時(shí)、便捷的餐飲新形式受到人們的廣泛歡迎，但基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊性，一些外賣經(jīng)營者受利益驅(qū)使，不顧誠信道德規(guī)范和法律法規(guī)的約束，制作不潔的外賣餐食，影響外賣餐飲業(yè)市場的健康發(fā)展。當(dāng)前，我國外賣餐飲的相關(guān)法規(guī)還不夠完善，因此存在較多不法商家，導(dǎo)致外賣消費(fèi)者的權(quán)益很難得到保障。本文主要從我國當(dāng)前外賣餐飲業(yè)存在的食品安全問題及監(jiān)管現(xiàn)狀等方面入手，通過借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，以期對我國外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的完善、政府及第三方平臺怎樣監(jiān)管、如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，以及實(shí)現(xiàn)社會共治等方面進(jìn)行有益探索。

關(guān)鍵詞：外賣 食品安全 監(jiān)管 對策

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 一般食品安全監(jiān)管

20世紀(jì)70年代，我國就“世界糧食危機(jī)”開始進(jìn)行早期的食品安全研究。當(dāng)時(shí)的研究方向?yàn)槭称帆@取安全，主要圍繞如何提高糧食產(chǎn)量及如何針對產(chǎn)量提高而進(jìn)行相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)等方面進(jìn)行研究。除此之外，資源利用狀況、食品供給結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的貿(mào)易政策等方面也是研究方向之一。

1.2 網(wǎng)購食品安全監(jiān)管

目前，我國的食品監(jiān)督與安全研究更加傾向于網(wǎng)購食品安全監(jiān)督研究，關(guān)于網(wǎng)購食品安全監(jiān)督的相關(guān)研究與對策建議相對較多，其中主要涉及網(wǎng)購消費(fèi)者、政府干預(yù)管理以及網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者。我國對相關(guān)問題的研究對策相對豐富，同時(shí)也有一些對發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒與補(bǔ)充。

國內(nèi)許多學(xué)者從網(wǎng)購食品市場監(jiān)管的角度出發(fā)，就我國當(dāng)前網(wǎng)購食品安全監(jiān)管提出諸多建議。學(xué)者杜峰從網(wǎng)購食品缺少明確的準(zhǔn)入制度、網(wǎng)購監(jiān)管的難點(diǎn)和問題入手，提出當(dāng)前我國電商食品安全監(jiān)管存在盲區(qū);學(xué)者封俊麗認(rèn)為，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)市場食品安全監(jiān)管需要建立網(wǎng)購信用體系，并不斷健全網(wǎng)絡(luò)市場食品安全監(jiān)督管理機(jī)制，以此來實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品安全管理體系的優(yōu)化;學(xué)者趙燕在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下分析網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理問題，提出應(yīng)當(dāng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)思維方式和技術(shù)手段來優(yōu)化與完善網(wǎng)購食品安全監(jiān)督保障機(jī)制，并對網(wǎng)購食品安全參與方的責(zé)任問題進(jìn)行分析;肖挪、鄒亞莎則對網(wǎng)購食品交易的三方平臺提供者的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行了分析。

2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 外賣的概念

現(xiàn)如今，外賣被理解為是一種以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的新型訂餐服務(wù)模式，對其的定義是使用互聯(lián)網(wǎng)媒介，利用網(wǎng)絡(luò)、即時(shí)通訊、電話等方式進(jìn)行在線訂餐，并由專人進(jìn)行配送的餐飲形式。不同于傳統(tǒng)實(shí)體餐飲企業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)具有互動(dòng)性、靈活性及便捷性等特征，無論是消費(fèi)者還是外賣商家都可以利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行直接的即時(shí)溝通，形成雙向互動(dòng)共贏的交易模式。

2.2 外賣餐飲業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.2.1 餐廳打包

就餐打包可以說是最早出現(xiàn)的外賣形式——食客到達(dá)餐廳點(diǎn)選心儀的餐品，餐品做好后經(jīng)營者用一次性包裝盒進(jìn)行打包，方便食客帶走，食客可隨時(shí)隨地隨心而食。該方法雖然古老，卻延續(xù)至今。

2.2.2 電話訂餐

電話及手機(jī)的普及促進(jìn)了外賣行業(yè)的發(fā)展，與餐廳打包形式相比，電話訂餐具有絕對的便利性，其無需訂餐人員上門取餐，只需一個(gè)電話打包好的食物就會被送達(dá)指定地點(diǎn)。這種便利性直接刺激了外賣行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也促進(jìn)了“送餐員”職業(yè)的誕生。

2.2.3 網(wǎng)站訂餐

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展也為網(wǎng)絡(luò)訂餐提供了更大的便利性，此時(shí)外賣訂餐的主要人員為學(xué)生和白領(lǐng)群體，也正是在這一階段，網(wǎng)絡(luò)餐飲行業(yè)得到了迅速發(fā)展。

2.2.4 微信及APP訂餐

2013年，隨著智能手機(jī)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)外賣逐漸興起。起初，互聯(lián)網(wǎng)外賣是大學(xué)生針對生活實(shí)際需要而進(jìn)行的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。2014年5月，“餓了么”獲得“大眾點(diǎn)評”的8000萬美元投資;同月，“美團(tuán)外賣”獲得3.0億美元C輪融資。2015年8月，“百度外賣”完成了2.5億美元融資;同月，“餓了么”完成6.3億美元F輪系列融資。僅僅一年多的時(shí)間，互聯(lián)網(wǎng)外賣的資本投資從試水到競相擴(kuò)張，行業(yè)呈現(xiàn)出整體爆發(fā)式增長趨勢。從易觀智庫對2017年互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)市場的分析中可以發(fā)現(xiàn)(見圖1)，2016年外賣行業(yè)的市場規(guī)模達(dá)到1662.4億元人民幣，2017年達(dá)到2045.6億元，增長率為23.1%，行業(yè)市場規(guī)模持續(xù)走高。2016年在線訂餐用戶規(guī)模達(dá)到2.65億人(見圖2)，2017年達(dá)到3.01億，2018年在線訂餐用戶規(guī)模預(yù)期將達(dá)到3.5億人，并持續(xù)壯大。

然而，在行業(yè)井噴式增長中，由于相應(yīng)的制度和法律法規(guī)并沒有跟上其發(fā)展速度，一些問題逐漸滋生——在利益的刺激和驅(qū)使之下，一些外賣黑作坊開始出現(xiàn)。近年來，被新華網(wǎng)、法制晚報(bào)及光明網(wǎng)等媒體曝光的黑心外賣商家事件層出不窮——法制晚報(bào)記者曾在北京市海淀區(qū)中關(guān)村附近進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“餓了么”平臺中的快餐企業(yè)有相當(dāng)大一部分來自社區(qū)內(nèi)的小作坊，這些作坊不僅沒有食品安全生產(chǎn)執(zhí)照，衛(wèi)生條件也讓人擔(dān)憂;在企鵝智酷的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，約52.5%的用戶擔(dān)心外賣食品存在衛(wèi)生問題?？梢哉f，能否解決外賣食品安全問題已成為互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)能否得以健康發(fā)展的關(guān)鍵。本文重點(diǎn)著眼于分析我國互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)存在的問題，以期為解決食品安全問題提出可行的對策和建議。

3 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的問題

3.1 監(jiān)管主體缺位

3.1.1 政府監(jiān)管不到位

外賣訂餐主要依靠第三方交易平臺完成，具有較強(qiáng)的互聯(lián)網(wǎng)依賴性。在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)興起之初，各地政府出于鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的審批門檻有所降低，因此使一部分產(chǎn)業(yè)在進(jìn)入市場之前并沒有得到嚴(yán)格審查。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，雖然政府加強(qiáng)了管理，但是在生產(chǎn)者資質(zhì)方面的政府監(jiān)管并沒有緊跟步伐。另外，與實(shí)體店鋪相比，外賣商家具有隱匿性，這一特點(diǎn)直接增加了政府的監(jiān)管難度。

3.1.2 第三方平臺審查不到位

隨著市場經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，外賣行業(yè)具有廣闊的市場空間，各大外賣平臺之間的競爭異常激烈。為了獲得更多的利潤，不斷拓寬用戶群體，各大外賣平臺在商家入駐時(shí)并沒有完全按照《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行資質(zhì)審查，甚至沒有專人對店面進(jìn)行實(shí)地檢查，外賣商家只需通過網(wǎng)絡(luò)上傳門面圖、店內(nèi)環(huán)境圖、身份證及營業(yè)執(zhí)照照片就能在外賣平臺上營業(yè)。不法商販正是利用外賣平臺的審核漏洞實(shí)施非法經(jīng)營，使互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全問題成為行業(yè)頑疾。

3.1.3 行業(yè)協(xié)會監(jiān)管不力

行業(yè)協(xié)會是不同于政府和市場的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它在市場監(jiān)管中扮演著重要的協(xié)調(diào)作用，主要體現(xiàn)在監(jiān)督企業(yè)行為、提高行業(yè)自律能力及維護(hù)消費(fèi)者利益等方面。對于食品安全監(jiān)管工作來說，當(dāng)前行業(yè)協(xié)會的主要職能在于實(shí)現(xiàn)信息共享，為消費(fèi)者、商家、企業(yè)以及政府的訴求服務(wù)，但是目前其信息共享職能處于缺失狀態(tài)，且針對外賣行業(yè)并沒有出臺明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有發(fā)揮出行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的價(jià)值。

3.1.4 企業(yè)自律能力不強(qiáng)

外賣市場的競爭性和逐利性促使一些商家采取誤導(dǎo)消費(fèi)者的行為的方式來賺取更大利潤，企業(yè)自律能力嚴(yán)重不足。外賣品質(zhì)全憑賣家的道德水平，很容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的道德風(fēng)險(xiǎn)。而一旦出現(xiàn)品質(zhì)問題，網(wǎng)上的賣家往往通過“退款”解決問題。

3.2 監(jiān)管手段落后

實(shí)體銷售中，食品質(zhì)量監(jiān)管可以做到對食品生產(chǎn)的每個(gè)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)管，無論是消費(fèi)者維權(quán)還是商家檢查取證都已經(jīng)形成了一整套完整的流程體系，因此實(shí)體銷售行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管工作相對完備。但是，外賣餐飲仍然是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，我國尚未建立較為系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交易庫，導(dǎo)致當(dāng)前所擁有的一些線索并不足以追查到外賣餐飲的制作細(xì)節(jié)，即使做好充分的信息保留工作，最后的監(jiān)管結(jié)果仍然可能達(dá)不到令人滿意的結(jié)果，且傳統(tǒng)線下的監(jiān)管手段并不適用于外賣餐飲之中。因此，外賣餐飲的監(jiān)管手段仍然是短板。

3.3 監(jiān)管對象責(zé)任難落實(shí)

當(dāng)外賣商品出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，一般沒有辦法確定具體的負(fù)責(zé)人員，經(jīng)常會出現(xiàn)各方“踢皮球”的情況，被侵權(quán)人很難真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利的維護(hù)，且舉證困難。食品生產(chǎn)方、物流方和第三方平臺之間相互推諉，各有各的說辭，最后消費(fèi)者找了一圈還是無法解決問題。

4外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管問題的成因

4.1相關(guān)法律法規(guī)缺位

針對新興的互聯(lián)網(wǎng)外賣行業(yè)，新《食品安全法》于2015年10月1日正式實(shí)施。其中新《食品安全法》第62條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)對入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任”。第130條規(guī)定：“第三方平臺未遵守相關(guān)規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款”。新《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定盡管在一定程度上填補(bǔ)了法律空白，但尚無配套的行政法規(guī)或部門規(guī)章明確實(shí)施細(xì)則，可執(zhí)行性不強(qiáng)。

4.2 行業(yè)形態(tài)及流程變化

基于互聯(lián)網(wǎng)平臺下的外賣商家本身就具有網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的虛擬性特點(diǎn)，從商家注冊開始，所有信息都有可能被有意隱藏，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確有效的掌握真實(shí)信息，處理糾紛，應(yīng)對行業(yè)形態(tài)及流程變化，對保障市場的正常秩序起到重要作用。但傳統(tǒng)的通過實(shí)地考察、貼標(biāo)簽等方法顯然不適用于如今的外賣餐飲行業(yè)，這就亟需監(jiān)管部門創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息共享化來保障監(jiān)管工作的技術(shù)更新，適應(yīng)行業(yè)的相關(guān)變化。

4.3 維權(quán)成本過大

一方面，外賣大多不提供正規(guī)發(fā)票，所以即便出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至對消費(fèi)者身體健康造成侵害也很難真正實(shí)現(xiàn)維權(quán)，單從舉證方面來說就面臨著非常大的困難。而且食物并不像其他的產(chǎn)品一樣利于保護(hù)，其很難作為證物存在，商家經(jīng)常會在食品糾紛的時(shí)候以消費(fèi)者食品保存不當(dāng)作為借口而推脫責(zé)任。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)信息平臺上的商家信息具有虛擬性，某些商家所提供的經(jīng)營范圍及食材來源無法進(jìn)行準(zhǔn)確的真?zhèn)闻袛?，甚至出現(xiàn)無法判斷交易商身份的情況，這會直接加大消費(fèi)者維權(quán)的難度。

5 外賣餐飲業(yè)食品安全監(jiān)管的對策

5.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

2015年《中華人民共和國食品安全法》實(shí)施，首次將網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營納入監(jiān)管范圍。但是，被稱為“史上最嚴(yán)”的法規(guī)中針對網(wǎng)絡(luò)食品安全的條例只有兩條，且無明確的細(xì)則以規(guī)定負(fù)責(zé)部門以及一套完備的行業(yè)法規(guī)。目前，國家相關(guān)部門已經(jīng)注意到外賣餐飲行業(yè)存在的矛盾與問題，正在積極進(jìn)行立法嘗試，雖然現(xiàn)階段很多相關(guān)規(guī)定仍然處于意見征稿和暫行階段，但是政府在這一方面的努力已經(jīng)讓消費(fèi)者看到了國家的重視，同時(shí)也給予外賣平臺較大壓力，從而提高了外賣平臺針對商家入駐的審核標(biāo)準(zhǔn)。政府相關(guān)法規(guī)的出臺相當(dāng)于在實(shí)踐操作方面給予了一個(gè)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，明確了外賣平臺、外賣商家以及消費(fèi)者的主體責(zé)任，而不是僅從宏觀方面規(guī)定，以此來保證外賣餐飲的食品安全。

5.2 健全信用評價(jià)體系

發(fā)達(dá)國家利用信用評價(jià)來加強(qiáng)對外賣商家的監(jiān)管監(jiān)督，這為我國提供了重要的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，企業(yè)之間的競爭非常激烈，利用消費(fèi)者信用評價(jià)的形式來建立商家競爭標(biāo)準(zhǔn)非常重要，這不僅能避免商家之間的惡性競爭，還能為消費(fèi)者提供一個(gè)可選擇的參照物，降低消費(fèi)者的選擇難度。但是這一過程中同樣需要特別關(guān)注信用平臺的建立，即一定要真正實(shí)現(xiàn)真實(shí)的信息共享，為消費(fèi)者塑造一個(gè)真實(shí)和諧的消費(fèi)環(huán)境。首先，建立主體資格檔案。在商家入駐第三方平臺時(shí)，要通過網(wǎng)絡(luò)“亮證亮照”系統(tǒng)，將入駐商家的營業(yè)執(zhí)照等信息上傳，實(shí)現(xiàn)資格審查。其次，完善信用評價(jià)體系。要根據(jù)具體的信用評價(jià)狀態(tài)來制定信用評價(jià)模型，讓消費(fèi)者能夠根據(jù)自己的消費(fèi)體驗(yàn)對商家評價(jià)打分。最后，完善信用反饋和獎(jiǎng)懲制度。信用評價(jià)制度并不僅僅是為了方便消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)選擇，還要對那些信用評價(jià)較低的商家企業(yè)進(jìn)行處罰——可以選擇定期在第三方平臺的網(wǎng)站上公布部分信用評價(jià)較低的商家，并根據(jù)具體的評價(jià)情況進(jìn)行處理，如果出現(xiàn)重大問題直接對商家進(jìn)行撤銷資格處理。

5.3 監(jiān)管方式的創(chuàng)新

鑒于外賣餐飲所具有的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特征，單純采用傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已無法滿足外賣餐飲行業(yè)的監(jiān)督需求，因此必須要依托于互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)信息技術(shù)平臺建立一種新型監(jiān)督模式，即建立多層次、多地域的外賣信息庫，對網(wǎng)絡(luò)平臺上的多個(gè)外賣商家進(jìn)行監(jiān)督。另外，還要建設(shè)專門的監(jiān)督網(wǎng)站，將檢查信息進(jìn)行公示，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者、外賣商家、第三方平臺之間的信息共享。

強(qiáng)化第三方平臺的事前監(jiān)督機(jī)制，要求各大外賣訂餐平臺在商家入駐之前對其資質(zhì)及相應(yīng)的食品安全問題等進(jìn)行審查和監(jiān)督，建立相對完備的資格審核流程，提高商家入駐門檻。同時(shí)，建立淘汰機(jī)制，在工作期間不定期對商家進(jìn)行資格審查，杜絕無證經(jīng)營和非法經(jīng)營的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，第三方平臺有責(zé)任義務(wù)接受和解決消費(fèi)者的投訴，并分擔(dān)舉證責(zé)任，積極配合消費(fèi)者的維權(quán)行動(dòng)。

政府應(yīng)加強(qiáng)對第三方平臺及其食品和餐具供應(yīng)商的資質(zhì)審查和信息備案。如果在同一問題上出現(xiàn)多個(gè)負(fù)責(zé)部門的時(shí)候，就經(jīng)常會出現(xiàn)責(zé)任推脫的情況，因此必須明確各方的具體職責(zé)，這就要求政府根據(jù)各個(gè)部門之間的工作進(jìn)行詳細(xì)的責(zé)任劃分，這樣才能在問題出現(xiàn)時(shí)及時(shí)明確責(zé)任，同時(shí)有效避免消費(fèi)者無處維權(quán)的情況發(fā)生。

5.4 消費(fèi)者提高維權(quán)意識

外賣的消費(fèi)金額相對其他消費(fèi)來說較低，因此許多消費(fèi)者會因金額較小而放棄維權(quán)，這致使一些不良商家心存僥幸心理。對此，政府還應(yīng)該強(qiáng)化消費(fèi)者的維權(quán)意識，讓他們意識到當(dāng)自身權(quán)益受到侵犯時(shí)，可以選擇合理的方式來維護(hù)自身合法權(quán)益，這也是提高消費(fèi)者監(jiān)管積極性的一種重要手段。

5.5 社會公眾積極參與

外賣餐飲的安全保障離不開政府監(jiān)管的重要作用，但是也不能忽視社會群體的重要力量。政府、企業(yè)及消費(fèi)者的多方力量也是建立完善的外賣餐飲食品安全監(jiān)督管理體系的重要支持。企業(yè)可以建立一個(gè)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，鼓勵(lì)內(nèi)部員工積極舉報(bào)食品安全問題，這種內(nèi)部監(jiān)督雖然實(shí)行起來相對困難，但是企業(yè)員工所具有的內(nèi)部信息優(yōu)勢也是其他人員所不具備的，因此企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的形式是促進(jìn)外賣餐飲食品安全監(jiān)督的重要力量支撐，在提高監(jiān)管效率方面具有重要的意義。

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