一、 案情介紹

(一) 違法事實(shí)

2020年5月，江蘇泰州某食品生產(chǎn)企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“A公司”)接受另一家食品公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“B公司”)委托生產(chǎn)黑胡椒粉(“妙勺”商標(biāo))，產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)注包含“名稱(chēng)：黑胡椒粉;配料：黑胡椒;出品商：“B公司”;制造商：“A公司”。實(shí)際生產(chǎn)時(shí)配料為40%黑胡椒粉、60%黑米粉，“B公司”未對(duì)“A公司”生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督。“A公司”實(shí)際生產(chǎn)涉案“黑胡椒粉”2個(gè)批次共3633瓶，貨值3633元。由“B公司”交給2家關(guān)聯(lián)公司銷(xiāo)售。其中， “C公司”通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售1367瓶、2632元， “D公司”通過(guò)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售10瓶、15元。剩余2256瓶被興化市場(chǎng)監(jiān)管局扣押。2家銷(xiāo)售商未履行進(jìn)貨查驗(yàn)業(yè)務(wù)。另查明，涉案“妙勺黑胡椒粉”生產(chǎn)均由“A公司”法定代表人史某某獨(dú)自完成，史某某上年度共經(jīng)營(yíng)4個(gè)月，工資平均為2700元/月。

(二)辦案經(jīng)過(guò)

2020年8月9日，江蘇省泰州市興化市場(chǎng)監(jiān)管局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“興化局”)收到線索，反映“B公司”銷(xiāo)售的黑胡椒粉添加了大量米粉。“興化局”立即組織對(duì)“B公司”經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行檢查，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)2256瓶黑胡椒粉。“興化局”對(duì)該批“黑胡椒粉”抽樣送檢，同時(shí)對(duì)標(biāo)示的生產(chǎn)商“A公司”原料倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行檢查，對(duì)生產(chǎn)該批“黑胡椒粉”的“黑胡椒原料”進(jìn)行了抽檢。通過(guò)調(diào)取送貨單、入庫(kù)單、電腦“進(jìn)銷(xiāo)存”系統(tǒng)，查實(shí)了涉案“黑胡椒粉”生產(chǎn)、銷(xiāo)售、庫(kù)存情況。

經(jīng)檢測(cè)，成品“妙勺黑胡椒粉”胡椒堿含量是1.09g/100g，而作為原料的黑胡椒粉中胡椒堿含量是3.94g/100g。相關(guān)當(dāng)事人對(duì)檢測(cè)結(jié)果均無(wú)異議，“A公司”法定代表人史某某承認(rèn)生產(chǎn)涉案“妙勺黑胡椒粉”的配料為40%黑胡椒粉、60%黑米粉。

(三)處罰結(jié)果

1、“A公司”在生產(chǎn)的“妙勺黑胡椒粉”標(biāo)簽上“虛假標(biāo)注”食品名稱(chēng)和配料表，違反了《食品安全法》第七十一條規(guī)定，按照《食品安全法》第一百二十五條，沒(méi)收違法所得3633元。處罰款16367元(罰沒(méi)合計(jì)20000元)。

2、“B公司”作為委托商，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第21條規(guī)定，按《食品安全法》125條規(guī)定沒(méi)收未銷(xiāo)售的涉案“妙勺黑胡椒粉”2256瓶，并從輕處罰款10000元。

3、“C公司”作為銷(xiāo)售商，在采購(gòu)涉案商品時(shí)，未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，按《食品安全法》125條規(guī)定沒(méi)收違法所得2632元，并從輕處罰款5368元(罰沒(méi)合計(jì)8000元)。

4、“D公司”作為銷(xiāo)售商，在采購(gòu)涉案商品時(shí)，未履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，按《食品安全法》125條規(guī)定沒(méi)收違法所得15元，并減輕處罰款985元(罰沒(méi)合計(jì)1000元)。

5、史某某作為“A公司”法定代表人和違法行為具體實(shí)施人，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第七十五條規(guī)定，處上年收入1倍的罰款計(jì)10800元。

二、 總結(jié)分析

(一)違法行為特點(diǎn)

1、涉案“妙勺黑胡椒粉”是否添加了米粉，無(wú)客觀檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵指標(biāo)“胡椒堿”含量，沒(méi)有強(qiáng)制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中也未規(guī)定具體含量，通過(guò)檢測(cè)“胡椒堿”含量，無(wú)法認(rèn)定是否為合格品，也無(wú)法認(rèn)定是否添加了米粉。

2、違法行為是屬于“摻假摻雜”還是“虛假標(biāo)注”，定性存在爭(zhēng)議。

3、涉及主體多，包括生產(chǎn)商、委托商、銷(xiāo)售商、企業(yè)法定代表人，違法主體的確定存在爭(zhēng)議。

4、史某某作為“A公司”法定代表人和違法行為具體實(shí)施人，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第七十五條規(guī)定，處罰到其個(gè)人。

(二)關(guān)鍵環(huán)節(jié)剖析

1、如何固定定案證據(jù)

“黑胡椒粉”的“胡椒堿”含量，雖然沒(méi)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但卻是體現(xiàn)“黑胡椒粉”純不純的關(guān)鍵指標(biāo)。一般“黑胡椒粉”“胡椒堿”含量為4g/100g左右，而本案成品“黑胡椒粉”“胡椒堿”含量?jī)H為1.09g/100g，直覺(jué)應(yīng)該添加了其它物質(zhì)。但僅憑成品檢測(cè)報(bào)告，還無(wú)法認(rèn)定當(dāng)事人違法行為。執(zhí)法人員在抽檢成品時(shí)，未雨綢繆，對(duì)生產(chǎn)涉案成品的“黑胡椒粉原料”同時(shí)抽檢。對(duì)比原料3.94g/100g的胡椒堿含量，生產(chǎn)過(guò)程添加其它物質(zhì)的事實(shí)不容置疑。“A公司”法定代表人在執(zhí)法人員對(duì)“黑胡椒粉原料”抽檢后，知道已無(wú)法自圓其說(shuō)，沒(méi)等檢測(cè)結(jié)果出來(lái)，即主動(dòng)向執(zhí)法人員交待了添加米粉的情況。反之，同時(shí)期本局處理的幾起類(lèi)似案件，成品“黑胡椒粉”“胡椒堿”含量也僅為1g/100g左右，但因?yàn)闆](méi)有抽檢到“黑胡椒”原料，無(wú)充足證據(jù)證明當(dāng)事人添加了其它物質(zhì)，都只能銷(xiāo)案處理。

2、如何定性違法行為

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“A公司”實(shí)施的是“摻假摻雜”行為，違反《食品安全法》第34條“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品：(六)腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲(chóng)、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑;”并按《食品安全法》第124條處罰。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“A公司”實(shí)施的是“虛假標(biāo)注”行為，違反《食品安全法》第71條“食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)，不得含有虛假內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其提供的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)的內(nèi)容負(fù)責(zé)。”并按《食品安全法》第125條處罰。

筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)。理由如下：

首先，《食品安全法》第34條第一款第(六)項(xiàng)所列“腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲(chóng)、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品、食品添加劑;”共七種情形，除“摻假摻雜”外，其它6種情形，都可能對(duì)消費(fèi)者身體健康造成實(shí)質(zhì)性傷害，因此，此處所列“摻假摻雜”行為，在嚴(yán)重程度上，應(yīng)該也達(dá)到對(duì)消費(fèi)者身體健康造成實(shí)質(zhì)性傷害的可能，比如，在胡椒粉中加入紅磚粉、石粉。而在胡椒粉中摻米粉，并不會(huì)對(duì)消費(fèi)者身體健康造成實(shí)質(zhì)性傷害。

其次，基于第一點(diǎn)原因，胡椒粉中并不“禁止”摻米粉，適當(dāng)?shù)募尤朊追郏€可以改善胡椒粉的風(fēng)味。當(dāng)然，摻加了米粉等其它輔料、食品添加劑混合而成的產(chǎn)品，就變成了“復(fù)合調(diào)味料”。實(shí)際上，從“味好美”等大型企業(yè)，到各中小企業(yè)，都有不少“胡椒粉調(diào)味料”，各企業(yè)都制定了“胡椒粉調(diào)味料”的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，海南省還制定了《DB46T33-2004胡椒粉》地方標(biāo)準(zhǔn)，明確胡椒粉包括純胡椒粉和配制胡椒粉(添加米粉等配料)。反觀《食品安全法》第34條規(guī)定原文“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品”，所列十三項(xiàng)情形，從字義上理解，都是直接“禁止”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。

因此，胡椒粉中摻入米粉，不是《食品安全法》及相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)所禁止的行為。但是，胡椒粉中摻入米粉，食品的包裝標(biāo)簽上應(yīng)當(dāng)標(biāo)注為“胡椒粉復(fù)合調(diào)味料”等能反映真實(shí)屬性的名稱(chēng)，配料表中應(yīng)當(dāng)列明米粉等實(shí)際加入的原料。否則，就對(duì)消費(fèi)者形成誤導(dǎo)和欺騙，構(gòu)成《食品安全法》所禁止的“虛假標(biāo)注”行為。

3、如何確定處罰對(duì)象

對(duì)2家銷(xiāo)售商處罰無(wú)異議，但對(duì)委托商、生產(chǎn)商如何處理存在爭(zhēng)議。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)處罰“B公司”。該公司作為標(biāo)簽上明示的委托商，對(duì)涉案食品“虛假標(biāo)注”食品名稱(chēng)和配料表應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。“A公司”只要向“B公司”承擔(dān)民事違約責(zé)任，不需要承擔(dān)行政責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)處罰“A公司”。對(duì)食品安全質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)是食品的實(shí)際生產(chǎn)者，而且食品生產(chǎn)的過(guò)程控制、生產(chǎn)工藝流程等均是由實(shí)際生產(chǎn)者(被委托方)負(fù)責(zé)的，因此，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)違法行為的行政法律責(zé)任，由實(shí)際生產(chǎn)者即被委托方“A公司”承擔(dān)是合法合理的。“B公司”對(duì)“虛假標(biāo)注”行為不知情，也是受害者，不應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同時(shí)處罰“A公司”、“B公司”。

筆者同意第三種意見(jiàn)，理由如下：

首先，根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》第21條：“食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的，應(yīng)當(dāng)委托取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，并對(duì)其生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，并接受委托方的監(jiān)督。”的規(guī)定，“B公司”其作為標(biāo)簽上明示的委托商，是法律意義上的生產(chǎn)者，未能對(duì)生產(chǎn)商“A公司”生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)涉案食品“虛假標(biāo)注”食品名稱(chēng)和配料表行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)外承擔(dān)行政和民事責(zé)任，因此“B公司”應(yīng)受行政處罰。

其次，“A公司”作為食品的實(shí)際生產(chǎn)者，其生產(chǎn)行為不僅受“B公司”、“A公司”之間委托加工合同的約束，還要受“法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的約束。如果其生產(chǎn)行為僅僅違反了委托加工合同，其只要對(duì)“B公司”承擔(dān)違約責(zé)任，不對(duì)外承擔(dān)民事和行政責(zé)任。如果其生產(chǎn)行為違反了“法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定，則其不僅要對(duì)“B公司”承擔(dān)民事責(zé)任，還要對(duì)外承擔(dān)行政甚至刑事責(zé)任。本案中“A公司”故意隱瞞事實(shí)，“虛假標(biāo)注”食品名稱(chēng)和配料表，違反了《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。

三、啟示建議

(一)查辦亮點(diǎn)

1、另辟蹊徑，開(kāi)拓思路。突破“檢測(cè)報(bào)告就是用來(lái)判定食品是否合格”的思維局限，將檢測(cè)報(bào)告這個(gè)“關(guān)鍵證據(jù)”，“降格”為案件的間接證據(jù)，同時(shí)拓展提取“原料檢測(cè)”這個(gè)“關(guān)鍵證據(jù)”，形成證明違法行為存在的證據(jù)鏈條。

2、抓住本質(zhì)，準(zhǔn)確定性。案件查處初期，參加辦案人員都“理所當(dāng)然”的認(rèn)為當(dāng)事人的行為是“摻假摻雜”。承辦人卻總感覺(jué)有些不對(duì)勁，在反復(fù)研究《食品安全法》相關(guān)法條，聯(lián)系了解到胡椒粉及其制品實(shí)際情況后，提出了“虛假標(biāo)注”的定性觀點(diǎn)，并反復(fù)多次與上級(jí)法制人員和大學(xué)法學(xué)專(zhuān)家溝通請(qǐng)教，得到他們的支持和認(rèn)可。

3、嚴(yán)格執(zhí)法，應(yīng)罰盡罰。對(duì)生產(chǎn)商、委托商、銷(xiāo)售商、生產(chǎn)商的法定代表人分別立案查處，落實(shí)了食品安全監(jiān)管“四個(gè)最嚴(yán)”標(biāo)準(zhǔn)和《食品安全法實(shí)施條例》處罰到人的規(guī)定。

(二)辦案經(jīng)驗(yàn)

1、辦案前要準(zhǔn)備充分，分析案件的難點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)，才能有的放矢、一擊而中。

2、要快速反應(yīng)，第一時(shí)間收集與案件有關(guān)的證據(jù)。本案對(duì)成品、原料同時(shí)抽檢，及時(shí)固定了關(guān)鍵證據(jù)。

3、執(zhí)法是最好的普法，也是最好的營(yíng)商環(huán)境。合法經(jīng)營(yíng)才能長(zhǎng)久發(fā)展，目前，筆者所在的興化市，正在致力打造成“中國(guó)唯一、世界第一”的國(guó)際調(diào)味品產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在業(yè)調(diào)味品生產(chǎn)企業(yè)450多家，調(diào)味品產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)300億元;在全國(guó)，有5萬(wàn)多興化人從事調(diào)味品產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全國(guó)1/8。本案查處后，對(duì)本地企業(yè)震動(dòng)很大，企業(yè)紛紛修改企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，自我規(guī)范。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、公平執(zhí)法，引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

(三)相關(guān)建議

本案是興化市市場(chǎng)監(jiān)管局落實(shí)《食品安全法實(shí)施條例》第七十五條規(guī)定，處罰到人的第一起案件。在辦案過(guò)程中，感覺(jué)這個(gè)新規(guī)定還有待完善：

1、很多企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人和企業(yè)在財(cái)務(wù)上不分，平時(shí)也不從企業(yè)獲取工資報(bào)酬，或者當(dāng)事人不提供企業(yè)負(fù)責(zé)人等相關(guān)人員的收入情況，“其上一年度從本單位取得收入”往往難以計(jì)算。建議在此情況下，明確以涉案企業(yè)職工平均收入或當(dāng)?shù)仄髽I(yè)上一年度平均工資作為處罰的計(jì)算基數(shù)。

2、如果涉案企業(yè)案發(fā)當(dāng)年剛成立，就不存在相關(guān)人員“上一年度從本單位取得收入”，建議涉案企業(yè)案發(fā)當(dāng)年剛成立的，明確以“案發(fā)年度從本單位取得收入”作為處罰的計(jì)算基數(shù)。

3、為防止企業(yè)約定法定代表人等相關(guān)人員“0”工資或極低工資來(lái)規(guī)避法律規(guī)定，建議相關(guān)人員“從本單位取得收入”低于“涉案企業(yè)職工平均收入”的，明確以“涉案企業(yè)職工平均收入”作為處罰的計(jì)算基數(shù)。

（興化市場(chǎng)監(jiān)管局 馮長(zhǎng)鍵 李兵）