食品安全的法治新路
立法早已有之
自2000年“毒大米”、“毒瓜子”事件以來,食品安全就成了籠罩全社會的一塊陰云,各地曝光案件頻現(xiàn),不僅讓企業(yè)倒閉、行業(yè)形象受損,也讓全社會陷入了人人自危。中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,截至10月22日,2014年全國新增“生產(chǎn)銷售有毒有害食品”案件947起。而且,這些案件無疑只是潛藏于社會的食品安全問題的冰山一角,未曝光的食品安全隱患,則更是無處不在。
早在1995年,我國就頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。在此基礎(chǔ)上,2009年2月28日,十一屆全國人大常委會第七次會議又通過了《中華人民共和國食品安全法》,明確規(guī)定“禁止生產(chǎn)經(jīng)營用非食品原料生產(chǎn)的食品、添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康物質(zhì)的食品、用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品”。數(shù)年來,該法雖不斷細化深入,但在實踐中仍存在行政處罰額度過輕、未能對部分違法行為設(shè)定法律責(zé)任、不足以對違法者構(gòu)成有效威懾等問題。
專家指出,一些地方政府對食品安全重視不夠,片面追求經(jīng)濟增長,監(jiān)管失之于寬、失之于軟,是食品安全問題頻出的重要原因之一。2014年6月23日,為了落實中共十八屆三中全會確立的“建立最嚴格的食品安全管理制度”精神,《食品安全法》修訂草案(下簡稱“草案”)獲得十二屆全國人大常委會審議通過。已實行五年的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》迎來首次大修,在加大問責(zé)機制、建立對食品安全的全過程管理方面進行了重要修改與調(diào)整,被稱為“史上最嚴格”食品安全法。
對于企業(yè)經(jīng)營者,草案明確列出了用非食品原料生產(chǎn)食品、用病死的畜禽肉生產(chǎn)食品等13種違法情況,并規(guī)定根據(jù)細節(jié),可以處貨值的15倍以上30倍以下的罰款,這一處罰力度較之前有顯著加強。如果問題確系十分嚴重,則直接吊銷許可證,責(zé)任人終身禁入食品行業(yè)。相較于其他國家一般5至10年的禁止期限,本草案“終身禁入”的規(guī)定顯然更加嚴厲。
此外,我國食品安全監(jiān)管體制長期存在多頭治理、責(zé)權(quán)不清的弊病。食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游存在多個環(huán)節(jié),食品最初的種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門管,到了加工環(huán)節(jié)是工業(yè)部門管,流通的時候,又變成流通部門管,中間又夾雜著質(zhì)監(jiān)、食監(jiān)、公安、工商、衛(wèi)生部門等,如此分段監(jiān)管治理的格局,不可避免地存在監(jiān)管漏洞、盲點、交叉等問題。
對此,草案明確規(guī)定,國務(wù)院食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理,并承擔(dān)國務(wù)院食品安全委員會的日常工作,同時規(guī)定,地方政府應(yīng)將食品安全工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,將食品安全工作經(jīng)費列入本級政府財政預(yù)算,上級政府負責(zé)對下一級政府的食品安全監(jiān)督管理工作進行評議、考核。在處罰方面,如果發(fā)生了重大問題,公務(wù)人員可以開除,直至追究刑事責(zé)任,對因食品安全違法行為受到刑事處罰或因出具虛假檢驗報告導(dǎo)致重大食品安全事故受到開除處分的食品檢驗機構(gòu)人員,規(guī)定其終身禁止從事食品檢驗工作等。
以機制強落實
由上可知,新的《食品安全法》顯著體現(xiàn)了“治亂用重典”的指導(dǎo)思想,處罰力度之大前所未有,在確立食品藥品監(jiān)管部門主體地位的同時,明確了政府的行政責(zé)任,有助于消除部門之間的監(jiān)管盲區(qū),確保主體部門與相關(guān)部門之間權(quán)責(zé)分明、無縫銜接。
除《食品安全法》外,我國《刑法》也有專門的“生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪”,并規(guī)定了相應(yīng)的刑罰。由這些構(gòu)成的食品安全方面的法律法規(guī)體系,不可謂不詳細、嚴謹、明確。下一步,即應(yīng)當(dāng)加強機制建設(shè),讓法治系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn),防止制度被擱置或者空置。此前已在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭械?ldquo;黨政同責(zé)”體制,似可成為食品安全領(lǐng)域重要的經(jīng)驗借鑒。
在2013年7月18日中央政治局常委會議上,習(xí)近平提出各級黨委和政府要增強責(zé)任意識,強化安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé),落實安全生產(chǎn)負責(zé)制,落實行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管,堅持管行業(yè)必須管安全,管業(yè)務(wù)必須管安全,管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全,首次提出要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”。
在中央的要求下,一些地方,如北京、廣東、重慶、甘肅等地的黨委和政府聯(lián)合發(fā)布了安全生產(chǎn)黨政同責(zé)的文件或者通知。十八屆三中全會結(jié)束后不久,習(xí)近平到青島考察黃島經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黃濰輸油管線事故搶險工作,再次強調(diào)“要抓緊建立健全‘黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管’的安全生產(chǎn)責(zé)任體系,建立健全最嚴格的安全生產(chǎn)制度”,由之前單純的行為要求上升為制度化構(gòu)建的要求。此后,地方黨委和政府加強了相關(guān)的制度化工作,先后有25個省市已經(jīng)研究制定出臺了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的正式文件,其中北京、山西、吉林、上海、浙江、湖南、廣東、甘肅和新疆的行政首長直接擔(dān)任安全生產(chǎn)委員會主任。
在貫徹“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的過程中,全國安全生產(chǎn)工作取得積極進展和明顯成效。據(jù)2014年全國安全生產(chǎn)會議上公布的數(shù)據(jù),2013年全國各類事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降8.2%和3.5%、較大事故下降17.8%和17.2%、重特大事故下降16.9%和5.9%,其中煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比下降22.5%和22.9%,煤礦百萬噸死亡率下降23%。
十八屆四中全會提出,提高黨員干部法治思維和依法辦事能力,把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗,在藥品和食品領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè),將是上述內(nèi)容在食品領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。
“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的制度化要求,強調(diào)的是制度之治,不僅包括國家法律層面的食品安全法治,還包括黨的建設(shè)、社會參與、道德建設(shè)等政治層面的食品安全制度之治。將這一要求貫徹至食品安全領(lǐng)域,強調(diào)地方黨委和政府的協(xié)同監(jiān)管職責(zé),突出黨委在食品安全治理體系中的作用,將有助于確保地方黨委切切實實地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,改變以往的國家權(quán)力運行格局要求,是對傳統(tǒng)的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、制度和機制的重大創(chuàng)新。
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