保障“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈條安全,成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

　　近年來(lái),司法機(jī)關(guān)不斷加大打擊危害食品安全犯罪的力度,查辦、審理了一大批危害食品安全案件。

　　法院受理案件增多

　　從嚴(yán)處罰成為導(dǎo)向

　　2011年7月25日7點(diǎn)半,河南省焦作市中級(jí)人民法院門(mén)口人頭攢動(dòng),人們守候在這里,等待震驚全國(guó)的河南“瘦肉精”案5名被告人的判決結(jié)果。

　　在庭審中,公訴人指控,從2007年八九月份至2011年3月,被告人劉襄共生產(chǎn)“瘦肉精”2700余公斤,銷(xiāo)售給奚中杰、陳玉偉、肖兵,銷(xiāo)售金額達(dá)640余萬(wàn)元,非法獲利250萬(wàn)元。

　　2700余公斤是個(gè)什么概念?庭上肖兵稱,其將“瘦肉精”出售給下線時(shí),要求一頭生豬攝入不能超過(guò)1克。如按此計(jì)算,2700余公斤可威脅數(shù)百萬(wàn)頭生豬。

　　經(jīng)過(guò)持續(xù)8個(gè)半小時(shí)的審理后,焦作市中院作出一審判決:5名被告人因危害公共安全罪被嚴(yán)懲,主犯之一、被告人劉襄被判處死刑,緩期兩年執(zhí)行。刑罰最低的被告人劉鴻林,也被判處有期徒刑9年。量刑之重,出乎現(xiàn)場(chǎng)很多人的預(yù)料,也讓人切實(shí)感受到了司法機(jī)關(guān)打擊危害食品安全犯罪,維護(hù)人民群眾人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的決心和信心。

　　最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2010年至2012年,全國(guó)法院共審結(jié)生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全(衛(wèi)生)標(biāo)準(zhǔn)的食品刑事案件和生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品刑事案件1533件,生效判決人數(shù)2088人。在這些案件中,2010年、2011年和2012年,全國(guó)審結(jié)這兩類刑事案件數(shù)分別為119件、333件、1081件,生效判決人數(shù)分別為162人、421人、1505人。

　　在此前的2008年,全國(guó)法院審結(jié)這兩類案件84件,生效判決人數(shù)101人;2009年審結(jié)兩類案件148件,生效判決人數(shù)208人。

　　2010年之后,食品安全犯罪案件大幅升高的一個(gè)重要原因是,2011年2月通過(guò)的刑法修正案(八),對(duì)食品安全犯罪加大處罰力度,意圖通過(guò)嚴(yán)刑峻法來(lái)威懾和遏制相關(guān)食品安全犯罪。

　　此后,最高人民法院和最高人民檢察院又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,解釋于2013年5月4日實(shí)施,明確了危害食品安全相關(guān)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn),并提出了相關(guān)罪名的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

　　從解釋的內(nèi)容來(lái)看,總體上體現(xiàn)了“從嚴(yán)”的刑事司法政策導(dǎo)向。

　　正如最高人民法院刑二庭庭長(zhǎng)裴顯鼎所說(shuō),司法機(jī)關(guān)將為捍衛(wèi)“餐桌安全”承擔(dān)更多責(zé)任。

　　“小作坊”違法突出

　　基層監(jiān)管亟待加強(qiáng)

　　租用城中村的偏僻民房作為“黑作坊”,使用豆芽生長(zhǎng)劑和防腐劑等非法添加劑,3年內(nèi)共計(jì)生產(chǎn)銷(xiāo)售“毒豆芽”80余萬(wàn)斤,從中獲利70余萬(wàn)元,銷(xiāo)售范圍涉及湖南省瀏陽(yáng)市多個(gè)菜市場(chǎng)和餐飲單位。2014年春節(jié)前夕,湖南省瀏陽(yáng)市人民檢察院依法批捕了生產(chǎn)銷(xiāo)售“毒豆芽”的4名犯罪嫌疑人。

　　在此案中,警方偵查發(fā)現(xiàn),一個(gè)生產(chǎn)加工毒豆芽的作坊藏身于瀏陽(yáng)關(guān)口街道城中村的一間民房,位置十分偏僻,平時(shí)房門(mén)緊閉,只在每天凌晨時(shí)分才有人用三輪摩托車(chē)將加工好的“毒豆芽”拉走,拖到市場(chǎng)上批發(fā)銷(xiāo)售,有時(shí)還會(huì)應(yīng)客戶要求,給一些夜宵、早餐店送貨。

　　今年8月,江蘇省昆山市人民檢察院以涉嫌生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪,依法批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人胡某和陳某。陳某、胡某經(jīng)營(yíng)著一家高筋生面店,生產(chǎn)的多種面條主要銷(xiāo)往一些面館。然而,為了使面條更筋道,賣(mài)相和口感更好,夫婦二人竟然在制作過(guò)程中添加有毒物質(zhì)硼砂。短短3個(gè)月時(shí)間,二人生產(chǎn)的11500余斤“毒面條”流向了百姓餐桌。

　　在近年來(lái)出現(xiàn)的諸多危害食品安全犯罪案件中,小作坊、小企業(yè)違法犯罪現(xiàn)象突出。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院副教授朱毅對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),微小型企業(yè)和小作坊占我國(guó)食品行業(yè)的90%左右。盡管公眾往往將目光聚焦于大企業(yè),但食品安全監(jiān)管最富挑戰(zhàn)、最艱巨的部分還是這90%。

　　“中國(guó)每天消費(fèi)約200萬(wàn)噸食物,40多萬(wàn)家食品生產(chǎn)企業(yè)、323萬(wàn)家食品經(jīng)營(yíng)主體、兩億多戶農(nóng)牧漁民,難以計(jì)數(shù)的小作坊、小攤販、小餐飲,監(jiān)管難度堪數(shù)世界之最,但一些地方執(zhí)法人員的工作狀態(tài)卻和這種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)不相匹配。”朱毅說(shuō),部分地區(qū)執(zhí)法處于相對(duì)懶散狀態(tài),基層執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題仍是監(jiān)管失守的癥結(jié)所在。

　　朱毅認(rèn)為,標(biāo)準(zhǔn)也好,法規(guī)也罷,最終的執(zhí)行狀態(tài)都要落實(shí)到基層,抓好了基層,才算抓好了監(jiān)管。否則,勢(shì)必陷入有機(jī)制無(wú)執(zhí)行的怪圈。

　　改變碎片監(jiān)管現(xiàn)狀

　　理順食品監(jiān)管機(jī)制

　　2013年5月31日,國(guó)內(nèi)首例特大全環(huán)節(jié)生產(chǎn)、銷(xiāo)售地溝油案二審宣判:駁回被告人的上訴,維持原判。

　　2013年4月16日,浙江省寧波市中級(jí)人民法院對(duì)此案作出一審宣判,對(duì)主犯柳立國(guó)以生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品罪和生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪判處無(wú)期徒刑,魯軍等其他6名被告人判處執(zhí)行有期徒刑14年至7年不等的刑罰;對(duì)卜慶鋒和袁一、陳保剛3名主犯以銷(xiāo)售有毒、有害食品罪和銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪分別判處無(wú)期徒刑和有期徒刑15年,其他10名被告人判處執(zhí)行11年至7年不等的刑罰。

　　根據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控,從2007年起,柳立國(guó)等人就開(kāi)始大肆制售地溝油。而此案案發(fā),僅是源于群眾舉報(bào)——2011年3月,浙江寧海警方接到群眾舉報(bào),稱在一處靠近居民區(qū)的農(nóng)田附近,經(jīng)常有一種來(lái)歷不明的異味傳出來(lái)。警方經(jīng)過(guò)幾天的蹲守和走訪后,挖出這一特大地溝油案線索。

　　從2007年至2011年3月,將近4年的時(shí)間,這一特大地溝油案為何沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)?食品安全日常監(jiān)管去哪兒?

　　有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為,當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制的漏洞之一,即為食品安全監(jiān)管的“碎片化”現(xiàn)象,食品領(lǐng)域是典型的“九龍治水”。

　　現(xiàn)行食品安全法設(shè)定了“分段監(jiān)管”體制,這包括:衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé);農(nóng)業(yè)部門(mén)適用《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,負(fù)責(zé)對(duì)食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(食用農(nóng)產(chǎn)品)進(jìn)行質(zhì)量安全管理;質(zhì)檢部門(mén)、工商部門(mén)和食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

　　長(zhǎng)期從事食品藥品法研究的南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為,“碎片化”樣態(tài)在實(shí)踐中產(chǎn)生了“有利爭(zhēng)著管,無(wú)利沒(méi)人管”的現(xiàn)象。比如在沈陽(yáng)“毒豆芽”事件中,工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)豆芽菜的監(jiān)管權(quán)相互推諉,誰(shuí)也不愿去接這“燙手的山芋”。

　　針對(duì)這一問(wèn)題,食品安全法修訂草案明確了食品安全各監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任,強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)本行政區(qū)域食品安全的監(jiān)管責(zé)任,強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。

　　在中國(guó)人民大學(xué)教授劉俊?？磥?lái),這是理順了監(jiān)管體制。

　　宋華琳認(rèn)為,將食品安全監(jiān)管權(quán)集中到某一監(jiān)管部門(mén),即使以后仍由多部門(mén)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管,也應(yīng)按照不同的食品品種來(lái)劃分監(jiān)管職能,而非按照“從田園到餐桌”的環(huán)節(jié)劃分監(jiān)管職能。

　　他表示,在法律和監(jiān)管體制未能總體改動(dòng)之前,應(yīng)盡量通過(guò)法律解釋的方法,通過(guò)綜合運(yùn)用目的解釋、文義解釋、歷史解釋、社會(huì)學(xué)解釋等方法,來(lái)對(duì)特定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、特定類型食品的監(jiān)管權(quán)歸屬加以解釋。例如明確何為“食用農(nóng)產(chǎn)品”、何為“食品流通”、何為“食品生產(chǎn)加工小作坊”和“食品攤販”,從而明確監(jiān)管權(quán)配置。

　　落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　實(shí)現(xiàn)監(jiān)管可問(wèn)責(zé)性

　　遏制危害食品安全犯罪,其中一項(xiàng)重要工作是加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。

　　食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)是食品安全的重要基礎(chǔ)性工作,其目的不在于針對(duì)某一個(gè)案,而是掌握較為全面的食品安全狀況,同時(shí),將監(jiān)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、確定檢查對(duì)象和檢查頻率的科學(xué)依據(jù)。

　　宋華琳說(shuō),相關(guān)部門(mén)應(yīng)在綜合利用現(xiàn)有監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)能力的基礎(chǔ)上,建立覆蓋全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò);同時(shí)確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、客觀;繼而,收集和匯總分析監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)之間對(duì)監(jiān)測(cè)信息的交流與共享。食品安全法第二章即為“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”,我們應(yīng)該把該法條落到實(shí)處。通過(guò)引入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,削減和控制制約食品安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在和外在因素,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的透明化與可問(wèn)責(zé)性。

　　“在未來(lái),應(yīng)加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力,建立資源共享的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)平臺(tái);加強(qiáng)各級(jí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè),為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供信息和技術(shù)支持;應(yīng)盡快掌握國(guó)際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流方法,頒布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南,從而為不同類型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)提供導(dǎo)引。”宋華琳說(shuō)。

　　針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估,食品安全法修訂草案增加了風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理要求。草案規(guī)定,縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和食品安全狀況等,確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)、方式和頻次,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理。