捍衛(wèi)舌尖安全 食品造假擬直接入刑
本刊記者 吳傳東
中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》(下簡稱意見》)提出食品安全監(jiān)管的目標(biāo),到2020年,基于風(fēng)險分析和供應(yīng)鏈管理的食品安全監(jiān)管體系初步建立;到2035年,基本實現(xiàn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
推動食品制假售假行為“直接入刑”
值得關(guān)注的是,《意見》明確提出,將修訂完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罰規(guī)定,加快完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋,推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”。
什么是“直接入刑”?與“入刑”的區(qū)別又在哪里?
我國的刑法規(guī)定,在產(chǎn)品中摻雜、摻假,以假充真,以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品,銷售金額達到5萬元的構(gòu)成生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪。
這意味著,食品造假與其他產(chǎn)品造假混同在一起,并沒有進行單獨區(qū)分;此外,造假入刑設(shè)定了銷售額達到5萬元的門檻。“這一規(guī)定使得食品造假必須要達到相應(yīng)的犯罪結(jié)果后,才能依法入刑。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國消費者協(xié)會副會長劉俊海接受采訪時說。在司法實踐中,2011年無錫銷售假牛肉案、2014年7月上海福喜銷售過期肉以及2016年破獲的上海冒牌乳品等一系列食品造假大案,最終也是以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、違法經(jīng)營罪等罪名來判決的。
據(jù)報道,在現(xiàn)行的監(jiān)管模式中,對食品造假等違法行為的處罰,分為行政處罰問責(zé)和刑事問責(zé)兩種手段。若違法行為達不到刑事問責(zé)標(biāo)準,一般由市場監(jiān)管等部門予以行政處罰;只有違法行為達到刑事問責(zé)標(biāo)準,才由先期立案調(diào)查的市場監(jiān)管等行政部門將案件移送公安部門,或者由公安部門直接立案調(diào)查,啟動刑事程序。警方人士坦言,這種監(jiān)管格局造成當(dāng)前食品安全領(lǐng)域“行政執(zhí)法為主,司法介入不足”的局面。很大一部分食品造假案件,都是由于犯罪額度達不到入刑標(biāo)準,造假者只接受了行政處罰,并不能真正發(fā)揮法律的威懾作用。
一個值得注意的信號是,近期對外披露的公安部內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中,一些新調(diào)整設(shè)立的內(nèi)設(shè)機構(gòu)首次亮相,其中就有食品藥品犯罪偵查局。劉俊海接受采訪時認為,食品造假行為直接入刑可以逐步推進,可先從食品內(nèi)在質(zhì)量造假、情節(jié)嚴重的案件入手,最終全面鋪開。
推動農(nóng)產(chǎn)品追溯入法
國家建立統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺
《意見》還多次提及食品安全“追溯”制度,并提出“推動農(nóng)產(chǎn)品追溯入法”。
根據(jù)《意見》,食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體和食品生產(chǎn)企業(yè)對其產(chǎn)品追溯負責(zé),依法建立食品安全追溯體系,確保記錄真實完整,確保產(chǎn)品來源可查、去向可追。
國家將建立統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺,建立食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全追溯標(biāo)準和規(guī)范,完善全程追溯協(xié)作機制。加強全程追溯的示范推廣,逐步實現(xiàn)企業(yè)信息化追溯體系與政府部門監(jiān)管平臺、重要產(chǎn)品追溯管理平臺對接,接受政府監(jiān)督,互通互享信息。據(jù)悉,“食品安全全程追溯制度”已經(jīng)寫入現(xiàn)行食品安全法中。
食品安全法規(guī)定,食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立食品安全追溯體系,保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息,建立食品安全追溯體系。
不過,在2006年頒布實施的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中,則沒有相應(yīng)的追溯內(nèi)容。
據(jù)南都記者了解,農(nóng)產(chǎn)品追溯是食品追溯中最復(fù)雜和最艱難的部分。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部掌握的數(shù)據(jù),我國居民以食用鮮活農(nóng)產(chǎn)品為主,約占食品消費量的70%。
不過,鮮活農(nóng)產(chǎn)品上市交易時大多數(shù)無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量檢測報告、無生產(chǎn)主體信息,出現(xiàn)問題難以追溯到責(zé)任主體。在這種情況下,監(jiān)管職責(zé)部門難以快速發(fā)現(xiàn)、快速追責(zé);消費者面對來源不明、生產(chǎn)日期不明的農(nóng)產(chǎn)品,難以理性選擇。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司司長肖放認為,這一現(xiàn)象對我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲存、運輸與消費各環(huán)節(jié)都帶來了較大影響,制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。加快推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè),保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有迫切的現(xiàn)實要求。
多年來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也在推動農(nóng)產(chǎn)品追溯體系建設(shè)。在我國目前的食品安全監(jiān)管部門職責(zé)劃分中,農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé);市場監(jiān)管部門則負責(zé)其他預(yù)包裝食品、散裝食品、餐飲以及保健食品的監(jiān)管。
據(jù)悉,2017年6月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)建成了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺并上線試運行,并配合出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法》、國家追溯平臺主體注冊、標(biāo)簽使用等5項配套制度和7項基礎(chǔ)標(biāo)準,基本建立了統(tǒng)一的國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度框架。同年,四川、山東、廣東3省率先開展國家追溯平臺試運行。然而,“實施追溯管理主要是市場行為,現(xiàn)行法律法規(guī)缺少強制性要求。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司司長肖放曾坦言。此外,實施追溯管理會增加企業(yè)經(jīng)營成本,目前市場環(huán)境下,追溯產(chǎn)品還難以體現(xiàn)出市場價值。現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展水平很不平衡,市場需求也不平衡,全面推進追溯管理難度大。
對此,《意見》要求,研究修訂食品安全法及其配套法規(guī)制度,加快修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法,研究制定糧食安全保障法,推動農(nóng)產(chǎn)品追溯入法。
逐步減少自行使用農(nóng)藥獸藥的農(nóng)戶數(shù)量
《意見》也多次提及農(nóng)獸藥的監(jiān)管,比如提出:開展高毒高風(fēng)險農(nóng)藥淘汰工作,5年內(nèi)分期分批淘汰現(xiàn)存的10種高毒農(nóng)藥,將實施化肥農(nóng)藥減量增效行動、水產(chǎn)養(yǎng)殖用藥減量行動、獸藥抗菌藥治理行動,遏制農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)問題。
此外,《意見》還要求立足國情、對接國際,加快制修訂農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標(biāo)準,到2020年農(nóng)藥獸藥殘留限量指標(biāo)達到1萬項,基本與國際食品法典標(biāo)準接軌。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),意見還要求,將高毒農(nóng)藥禁用范圍逐步擴大到所有食用農(nóng)產(chǎn)品。落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營記錄制度、農(nóng)業(yè)投入品使用記錄制度,指導(dǎo)農(nóng)戶嚴格執(zhí)行農(nóng)藥安全間隔期、獸藥休藥期有關(guān)規(guī)定,防范農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食物安全重點開放實驗室主任王靜向記者介紹,高毒農(nóng)藥毒性大,禁用、限用高毒農(nóng)藥對提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全性有重要作用。之前沒有完全禁用是在發(fā)展它的替代品,也就是低毒、低殘留、高效的農(nóng)藥品種,現(xiàn)在應(yīng)該說是這類替代品已經(jīng)很多了,高毒農(nóng)藥這幾年正逐步退出歷史舞臺。
“現(xiàn)在完全沒必要再使用高毒農(nóng)藥”,一位長期從事農(nóng)地土壤污染防治工作,并有著多年農(nóng)地種植經(jīng)驗的業(yè)內(nèi)人士也表示,高毒農(nóng)藥要禁就最好一次性禁掉。2015年,農(nóng)業(yè)部相關(guān)負責(zé)人談及高毒農(nóng)藥時曾表示,“全面淘汰劇毒、高毒農(nóng)藥尚不可行。因為地下害蟲、線蟲、倉儲害蟲等病蟲的防治,目前還主要依賴高毒農(nóng)藥。新農(nóng)藥的開發(fā)周期長,短期內(nèi)難以找到理想的替代品種,全面禁用劇毒、高毒農(nóng)藥,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全”。
對此,該業(yè)內(nèi)人士認為,禁用高毒農(nóng)藥時,最好不要留下使用的空間,否則一些種植戶可能由于并不知道什么情況下該用,什么情況下不該用,而擴大使用范圍。“另外,防治地下害蟲也沒必要都用高毒農(nóng)藥,現(xiàn)在有很多辦法可以解決這個問題”,他表示,即使一次性禁掉高毒農(nóng)藥,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不會產(chǎn)生太大影響,“有害蟲,農(nóng)民自然會想其他辦法,防蟲的辦法很多的,關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變思想觀念”。
肉蛋奶米面油企業(yè)或?qū)⒔邮苁嘲?ldquo;體檢”
《意見》提出,將體系檢查從嬰幼兒配方乳粉逐步擴大到高風(fēng)險大宗消費食品,著力解決生產(chǎn)過程不合規(guī)、非法添加、超范圍超限量使用食品添加劑等問題。
“體系檢查”全稱“食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查”,屬于常規(guī)性檢查,屬于國家對食品安全事前管理的一部分。體系檢查的內(nèi)容、項目和范圍涵蓋了食品生產(chǎn)所有領(lǐng)域,對整個生產(chǎn)流程、各生產(chǎn)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)境和危害分析進行全方位的監(jiān)督和評估,從而加強對企業(yè)的管理,減少食品安全事故發(fā)生。
業(yè)內(nèi)人士指出,體系檢查并非產(chǎn)品質(zhì)量檢查。體系檢查缺陷并不一定代表產(chǎn)品質(zhì)量有問題,更多是防患于未然,從源頭消除食品安全風(fēng)險。 體系檢查“是用‘顯微鏡’去查找企業(yè)質(zhì)量安全管理缺陷,可謂最嚴格監(jiān)管,行業(yè)內(nèi)對此項制度設(shè)計有“食品安全審計”的說法。
2015-2018年,原國家食藥監(jiān)總局以及機構(gòu)改革后的國家市場總局接力完成了嬰幼兒配方乳粉企業(yè)食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查,國內(nèi)108家嬰幼兒乳粉企業(yè)全部接受了檢查。通過嬰幼兒配方乳粉食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查工作的開展,嬰幼兒配方乳粉抽檢中不符合食品安全國家標(biāo)準的情況由 2015年 的 1.1% 降至2018年的 0.2%, 特別是符合國家標(biāo)準但不符合產(chǎn)品包裝標(biāo)簽明示值的情況由 3.1% 降至0.1%。
嬰幼兒配方乳粉在過去是食品監(jiān)管的重點對象。隨著體系檢查擴大到高風(fēng)險大宗消費食品,對肉、蛋、奶、米、面、油等日常大宗消費食品的監(jiān)管也將趨嚴。
國家市場監(jiān)管總局在一季度新聞發(fā)布會上曾表示,2018年日常消費大宗食品抽檢合格率較高:乳制品合格率為99.7%;速凍食品合格率為99.7%;食用油、油脂及其制品合格率為98.8%;蛋制品、糧食加工品、肉制品合格率分別為99.3%、98.5%和97.5%。
一位專注于食品監(jiān)管的專家表示,體系檢查對于監(jiān)管隊伍的專業(yè)化是很大的挑戰(zhàn);體系檢查要充分發(fā)揮監(jiān)管部門和社會第三方專業(yè)機構(gòu)的協(xié)作合力,比如通過購買服務(wù)委托外包一些檢查工作。這位專家同時表示,現(xiàn)在只有少數(shù)地區(qū)發(fā)育出了第三方專業(yè)機構(gòu),大部分地區(qū)還沒有這種條件。體系檢查對企業(yè)也提出更高要求,和普通檢查完全不一樣。企業(yè)本身要適應(yīng)這種高水平的監(jiān)管,挑戰(zhàn)也是巨大的。
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