中國的食品安全事件層出不窮，百姓對吃的東西難以放心。中國政府雖然一再強調對食品安全加強監(jiān)管，并成立了跨部委的國務院食品安全委員會，但是收效甚微。與此同時，中國國家質檢總局局長支樹平在2015年3月博鰲論壇上稱，中國的出口食品質量合格率超過99%。如此內外有別的食品質量，導致了百姓對政府的食品安全監(jiān)督政策的不滿。

　　(一)

　　為什么中國會發(fā)生食品安全的問題?這是由食品供應和中國農業(yè)生產的特點決定的。

　　食品安全監(jiān)管需要關注食品供應鏈的每一個環(huán)節(jié)：從農民，到購銷商，加工商，批發(fā)商，零售商。任何一個環(huán)節(jié)出現問題都會導致食品安全發(fā)生重大事件。

　　首先，食品供應鏈的第一環(huán)為農民。中國人多地少，實行土地均分的家庭承包責任制，導致農戶規(guī)模小。最近的統(tǒng)計顯示，中國有2. 6億多農戶，人均耕地2畝多，戶均耕地9畝左右。大量零散小農戶導致監(jiān)管成本非常高昂。食品安全問題，通常是大規(guī)模地區(qū)性的行為。在發(fā)生食品安全事件后，如果把造假農戶都抓起來，中國的監(jiān)獄可能根本無法容納!

　　然后，我們再看購銷商、加工商、批發(fā)商，以及零售商。如果他們規(guī)模很大，大而不能倒，通常會受到地方政府的特殊保護。這牽涉到地方政府的聲譽、就業(yè)，以及社會安定等問題。比如，三鹿奶粉事件在最終爆發(fā)前，各地已經發(fā)現了奶粉質量問題，但是石家莊市政府和三鹿奶粉一直瞞報。

　　所以，可以觀察到，發(fā)生食品安全時，如果原因在農民或者是大企業(yè)，通常都難以查處。只有肇事者是那些小規(guī)模的購銷商、加工商、批發(fā)商或者零售商時，才能得到及時有效查處。但是，這些企業(yè)規(guī)模很小，流動性很大，政府監(jiān)管非常困難。

　　(二)

　　為什么食品造假問題都是大規(guī)模的?這是因為企業(yè)或者農民在生產過程中存在競爭性行為。造假者通常價格較低，導致不造假企業(yè)難以生存，只能跟隨造假。這就是所謂的逼良為娼。所以像三聚氰胺以及濫用抗生素和瘦肉精這樣的不良食品技術，在民間傳播很快。這更加凸顯了政府監(jiān)管的重要性和困難性。

　　中國也導入了食品認證機制，把食品安全認證分為三個類別：無公害食品，綠色食品，以及有機食品。但是，這些認證機制在中國也很難得到消費者的信任和認可。消費者普遍認為認證標簽也是可以造假的;且在實際操作中，認證機構也無法對認證企業(yè)或者農民的食品質量進行全方位實時監(jiān)控。

　　(三)

　　那為什么中國的出口食品可以達到超過99%的合格率?既然出口食品可以保證安全，國內食品的安全供應也一定可以實現。

　　這是因為中國的食品出口都是企業(yè)間的長期行為，且出口食品價格較高，保證了企業(yè)的合理利潤。如果發(fā)生一次造假行為，可能永久失去出口合同，從而導致企業(yè)破產。所以，企業(yè)會有內在動力嚴格監(jiān)管食品質量，這包括了對上游供應商和自身生產質量的監(jiān)控。

　　這樣的準則其實也可以運用到國內食品生產和供應。

　　如果要保證國內食品質量，政府首先要采取措施提高食品企業(yè)的準入規(guī)模，鼓勵兼并，只有企業(yè)規(guī)模大了才可以降低監(jiān)管成本;其次，鼓勵農民成立協(xié)會，以協(xié)會的形式向市場供應，這一方面容易形成品牌，提高利潤，同時農民之間也可以互相對產品質量監(jiān)督;再次，對最終銷售企業(yè)進行嚴格監(jiān)管，一旦發(fā)生食品安全問題，嚴懲不貸，甚至直接讓該企業(yè)破產，企業(yè)負責人負擔刑事責任，并永久退出食品行業(yè)。這樣會激勵企業(yè)向食品供應鏈上游進行質量監(jiān)管。最后，為了防止地方政府對某些大企業(yè)的特殊保護，中央政府應該設立舉報監(jiān)督平臺，協(xié)助百姓通過網絡等形式公開食品質量問題。

　　但是，這些政策可能會導致企業(yè)和農民增加生產成本，最后轉移到消費者。經濟現實就是這樣，難得兩全其美!
       
      ■財新網專欄作家 于曉華，德國哥廷根大學教授